Diseño de Instrumentos Económicos para Reducir los Gases de Invernadero en NorteaméricaReporte del Seminario de Actores efectuado en Toronto, Canadá el 16 y 17 de Enero de 1997
Agradecimientos Ordene une copia ($20 canadienes - el paquete incluye el reporte, la lista de participantes con sus direcciones y las copias de las transparencias con los esquemas que usaron los conferenciantes en sus presentaciones) AGRADECIMIENTOS El seminario fue patrocinado por el Canadian Global Change Program, Royal Society of Canada y por el Eco-Research Chair Program in Environmental Policy, Queen's University. Fue un proyecto conjunto de estas dos organizaciones, el Pembina Institute for Appropriate Development, quien inició el proyecto, el World Resources Institute, Westcoast Energy, Enron, Faculty of Environmental Studies, York University y Unidad de Análisis Econciones Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), Gobierno de México. Los organizadores del seminario quisieran agradecer a las siguientes organizaciones por su apoyo financiero y/o de otra índole para con el seminario y la producción de este reporte:
Este reporte se ofrece también en Inglés y Francés. Se pueden obtener copias adicionales del reporte y la colección inédita de los materiales de los conferencistas, por $20.00 dólares canadienses el paquete en:
Canadian Global Change Program Los cheques deberán ser pagaderos a la Royal Society of Canada. INTRODUCCIÓN
En la actualidad, es ampliamente aceptado que las actividades humanas tienen una discernible influencia en el clima global. Al mismo tiempo, es cada vez más claro que los programas de acción voluntaria, que actualmente están siendo impulsados por los gobiernos de norteamérica para reducir las emisiones de gases invernadero, no son adecuados para enfrentar el problema. Nuevos e innovadores planes de acción son necesarios.
El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático ha concluído que, "Tanto a nivel internacional como nacional, las publicaciones económicas indican que instrumentos que ofrecen incentivos económicos, como impuestos y cuotas/permisos negociables, tal vez sean más rentables que otros métodos." (IPCC, 1995, IPCC – Segunda evaluación – Cambio Climático 1995. Organización Meteorológica Mundial y Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, p.60)
Un creciente número de organizaonaría y analistas cree que los instrumentos económicos tienen un importante papel que desempeñar en las estrategias de reducción de la emisiones de gases invernadero y están trabajando para promover discusiones acerca de cómo estos instrumentos pueden ser mejor diseñados e implementados.
El seminario sobre Diseño de Instrumentos Económicos para Reducir los Gases de Invernadero en Norteamérica, reunió a 80 individuos del sector privado, universidades, grupos ambientalistas, firmas consultoras y gobiernos de Canadá, Estados Unidos y México para participar en esta discusión. Una lista completa de los participantes del seminario se encuentra en el Apéndice A. Los objetivos del seminario fueron:
Una lista completa de los conferencistas y los títulos de sus presentaciones se pueden encontrar en el Programa del Seminario que va adjunto a este reporte como Apéndice B. Por favor vea la sección de agradecimientos para informes sobre cómo solicitar una copia de los materiales de los conferencistas. En el segundo día de seminario, los participantes fueron divididos en seis grupos de discusión. Cada grupo incluía representantes de diferentes países y diferentes tipos de organizaciones. Como indica el Programa del Seminario, cada grupo de discusión mantuvo sesiones sobre comercio de emisiones de gases invernadero, cuotas por contenido de carbón e instrumentos "híbridos" y formas para promover la agenda de instrumentos económicos. En cada una de estas áreas, los grupos fueron guíados por una serie de preguntas comunes que están listadas al comienzo de las respectivas secciones de este reporte. Este reporte ha sido preparado por los organizadores del seminario para proporcionar una visión general y un resumen de las conclusiones obtenidas por los diferentes grupos. Si existió un acuerdo general entre los diferentes grupos, se señala en el reporte. Sin embargo, fue notorio que surgiera una diversidad de opiniones de los participantes del seminario y el reporte trata de reflejar estos diferentes puntos de vista. Aunque los organizadores del seminario son responsables por la preparación de este reporte, las opiniones expresadas aquí no reflejan necesariamente las opiniones de las organizaciones. Más bien, este reporte representa, a juicio de los organizadores del seminario, una descripción justa y precisa de las discusiones que tuvieron lugar en el seminario. SISTEMAS DE PERMISOS INTERCAMBIABLES PARA REDUCIR EMISIONES DE GASES INVERNADERO
Aun cuando los sitemas de permisos intrcambiables de emisiones no ha sido todavía adoptados como un mecanismo para reducir las emisiones de gases en algún país, diferentes sistemas tienen el potencial para enfrentar el problema de cambio climático. Estos incluyen:
Enfoques Se llegó a un acuerdo general entre los grupos de discusión que la aplicación de sistemas de permisos intercambiables de emisiones de gases invernadero, debería ser un proceso evolutivo. Muchos participantes expresaron la opinión que esta evolución seria más efectiva si ocurriera "de abajo hacia arriba", por ejemplo, los programas a nivel local deberían ser establecidos antes de que cualquier sistema internacional complejo tome lugar. También fue señalado que los programas nacionales deben ser consistentes con cualquiera que sea la norma internacional que se haya establecido. Muchos participantes argumentaron que la primera etapa en este proceso evolutivo debería ser, el establecimiento de uno o más sistemas "piloto". En consecuencia, la mayoría de los grupos de discusión pasaron una gran cantidad de tiempo discutiendo lo apropiado de este sistema como la primera etapa en un proceso evolutivo. Esto significa que no se obtuvo ninguna conclusión clara en ninguno de los grupos de discusión, sobre el rol que podrían desempeñar los sistemas de permisos en base al contenido de carbono o de volumen de emisiones en la evolución de sistemas de intercambio de emisiones en Norteamérica. Fue ampliamente fue reconocido que un sistema de permisos intercambialbes "piloto" no podría tener éxito, a menos que los emisores de gases invernadero tuvieran un fuerte incentivo a reducir sus emisiones, diferentes a los que actualmente tienen. Se necesitan de parte del gobierno señales claras y consistentes para motivar el interés y así adoptar medidas para reducir las emisiones de estos gases. En particular, se acordó en forma general que los gobiernos deben tomar medidas para crear un mercado de permisos para la emisión de gases invernadero, otorgando valor a las acciones voluntarias tomadas por los agentes, para reducir las emisiones de gases invernadero. Sin embargo, no hubo consenso en las medidas que los gobiernos deberían tomar para dárle valor a las reducciones de emisión de gases invernadero. Muchos participantes argumentaron que sólo se les debería dar un valor a las reducciones de emisiones, si estas cumplían las normas (e.g., si nuevos proyectos de desarrollo fueran requeridos para compensar una porción de sus emisiones), superada una norma reguladora o si fueran tomados en el contexto de reunir un limite de emisiones. Algunos participantes argumentaron que todas las reducciones de emisiones deberían ser consideradas "valiosas" sin importar el por qué fueron implementadas. Muchos de los grupos de discusión plantearon su preocupación, sobre las consideraciones en el diseño de un sistema de intercambio de permisos, aunque no hubo intención de desarrollar un consenso por esta preocupación. Dos de las principales preocupaciones surgidas de los grupos de discusión fueron:
En tanto que un sistema de intercambio de créditos puede no requerir la asignación de permisos, un sistema de negociación de contenidos de carbono y uno de permisos de emisones sí lo requieren. La pregunta de cómo asignar estos permisos se destacó prominentemente en los grupos de discusión. Un mecanismo para asignar permisos es subastándolos a los emisores. Entre los grupos de discusión que examinaron el tema, había sin embargo, un acuerdo general que este mecanismo de asignación no es factible politicamente. La mayoría de los participantes sintió que los permisos deberían ser asignados en base a emisiones históricas. Algunos participantes también identificaron las siguientes dificultades con ese enfoque:
Otras características de diseño de sistemas de intercambio de emisiones identificados como temas prioritarios por diferentes grupos de discusión incluyeron:
Hubo un amplio acuerdo entre los participantes que cualquier sistema de negociación de emisiones establecido internacionalmente, debería proveer a los países por separado de flexibilidad para diseñar estrategias apropiadas de reducción de emisiones de acuerdo a su propia realidad nacional. Fue reconocido, sin embargo, que las normas internacionales necesitarían ser establecidas sobre lo que constituye un permiso de reducción de emisiones o un crédito que podría comercializarse entre los países.
No se alcanzó un consenso en lo referente a la forma de sistema de negociación de emisiones que debería ser adoptado en Canadá o los Estados Unidos para facilitar su participación en un sistema internacional.
Muchos participantes, sin embargo, piensan que México sólo podría participar en un sistema internacional a través de créditos porque era poco probable que adoptara un limite a sus emisiones. No hubo consenso en este punto, aunque algunos participantes opinaron que México debería adoptar un limite en las emisiones.
Sin un limite, la negociación de créditos con México requeriría que se crearan créditos para la reducción de emisiones en función de una línea base y proyecto por proyecto. Algunos participantes manifestaron disconformidad con esta política de creación de créditos.
TARIFAS DE CARBONO E INSTRUMENTOS HÍBRIDOS
Perspectivas Los impuestos al carbono son actualmente aplicados en 5 países europeos. A pesar de esto, hubo un extendido acuerdo entre los participantes en el seminario, que no existe la posibilidad, aparentemente, de aplicar un instrumento económico así de esta manera Norteamérica al menos en el corto plazo. La principal razón mencionada, fue el hecho de que actualmente en Norteamérica existe un fuerte rechazo a nuevos impuesto, que hace prácticamente imposible implementar estas políticas en la actualidad. Algunos de los grupos de discusión concluyeron, que era importante continuar analizando y considerarando las tarifas de carbono y/o "instrumentos híbridos" como políticas alternativas dirigidas a cambio climático. Se debe mencionar que esta posición no fue compartida por todos los participantes del seminario. Mientras que algunos participantes creían firmemente que las tarifas de carbono definitivamente tenían que ser parte de la solución al cambio climático, y por lo tanto, requería un estudio y análisis más consolidado, otros participantes se opusieron a la implementación de estos instrumentos, o los consideraron poco viables para prestarles importancia en el clima político actual. Características del Diseño Los participantes del seminario que apoyaron la idea de considerar más a fondo el sobreprecio alcarbono, remarcaron que estos instrumentos sólo podrían ser implementados gradualmente como parte de la estrategia nacional para reducir la emisiones de gases invernadero. Otros instrumentos de política serían requeridos para aumentar la respuesta de los emisores a las tarifas de carbón y cubrir las fuentes de emisiones que no son f cilmente dirigidas por este instrumento. Los participantes del seminario también argumentaron que las tarifas al Carbón, podrían ser diseñadas de tal manera políticamenteatractivas. Dos propuestas recibieron la mayor atención:
Un sin numero de otras interrogantes relacionadas al uso de impuestos al carbón, surgieron en los participantes, y se sugirió que estas interrogantes fueran analizadas y tratadas, antes de que cualquier sistema exitoso de impuestos al carbón puediéra ser diseñada e implementada Algunas de estas interrogantes incluyen:
Instrumentos "Híbridos" El concepto de "Instrumentos Híbridos" generó algún interés y discusión entre los participantes del Seminario. Aunque ninguna conclusión general pudo obtenerse de estas discusiones, los participantes sugirieron una variedad de diferentes mecanismos que podrían ser utilizados para combinar los cobros a las emisiones y los permisos intercamabiables de emisiones. Dos de estas propuestas son:
IMPULSANDO LA AGENDA DE INSTRUMENTOS ECONÓMICOS HACIA ADELANTE
Aunque todos los grupos de discusión pensaron que era importante elevar el perfil de los instrumentos económicos en la agenda, muchos de ellos hicieron enfasis en que estas medidas representaban sólo una parte de la estrategia de reducción de emisiones de gases invernadero. Diversos grupos observaron que diferentes políticas pueden ser un complemento necesario, o un sustituto para el uso de los instrumentos económicos, particularmente, en algunos sectores como el de transporte y silvicultura. En general, se acordó que la adopción de instrumentos económicos para el cambio climático, sería un proceso evolutivo pragmático e incremental. La discusión de mecanismos para aimpulsar el uso de los instrumentos económicos se enfocó primeramente en las áreas de Instrumentación e Investigación y Análisis. Algunos grupos de discusión también concluyeron en que la Educación era un elemento importante. Instrumentación Practicamentetodos los grupos de discusión, argumentaron que para avanzar en la agenda se requiere del desarrollo de alguna experiencia práctica en el uso de estos instrumentos para controlar la emisión de gases invernadero. El método més común propuesto para hacer esto, fue implementar un sistema de negociación de crédito "piloto". Las opiniones de los participantes en dicho sistema, están descritas más detalladamente en la sección de negociaciones de emisiones en este reporte. Otros mecanismos propuestos para acelerar la implementación de instrumentos económicos incluyeron:
Mientras los grupos se orientarón a discutir la importancia de iniciar algunos experimentos prácticos limitados con instrumentos económicos para reducir las emisiones de gases invernadero, muchos pensaron que esto debería ser parte de un esfuerzo mayor para investigar y analizar los diferentes diseños y acercamientos al uso de los instrumentos económicos. De hecho, la mayoría de las discusiones de grupo, claramente expresaron que sentía que era necesario más investigación y análisis antes de que los instrumentos económicos sean adoptados en una mayor escala. Un número de áreas claves para un futuro trabajo análitico fueron identificadas por varios de los grupos de discusión. Sin embargo, la sesión plenaria no trató de identificar un conjunto común de prioridades para este trabajo. Algunas de las sugerencias ofrecidas para investigación y trabajo análatico futuro, en el uso de los instrumentos económicos para reducir las emisiones de gases invernadero en Norteamérica incluyeron:
Finalmente, algunos grupos de discusión concluyeron en que para alcanzar la agenda, de los instrumentos económicos, se requiere un esfuerzo mayor para educar a los actores y buscar un consenso entre ellos sobre el uso de instrumentos económicos para reducir las emisiones de gases invernadero, tanto a niveles nacionales como internacionales.
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