"LES LEÇONS DU PROTOCOLE DE MONTRÉAL"
Le PCCEG était l’un des partenaires d’environnement Canada pour l’organisation du Colloque du 10e anniversaire du Protocole de Montréal qui s’est tenu le 13 septembre 1997, à Montréal. La déclaration qui suit a été entérinée par le Comité consultatif international et le Comité organisateur national qui étaient responsables de l’organisation du Colloque. Elle a été rendue publique le 15 septembre 1997. La déclaration ne représente pas nécessairement les positions d’Environnement Canada ou de la Société royale du Canada.
Patronnage | Comité consultatif international | Comité organisateur national
Énoncé des conclusions du Colloque tenu le 13 septembre 1997 à l’hôtel Le Centre Sheraton (Montréal, Québec, Canada), publié au nom du Comité consultatif international et du Comité organisateur national.
Dix ans après la mise en œuvre du Protocole de Montréal, la principale leçon apprise est la suivante : il faut établir l’imminence du danger pour convaincre la communauté internationale d’agir concrètement. Une fois le danger reconnu, les gouvernements et les collectivités ont démontré qu’ils sont prêts à assumer les coûts associés à la prise de mesures éclairées, à condition que celles-ci ne compromettent pas les principaux avantages sociaux, médicaux, économiques et technologiques acquis. Par ailleurs, l’industrie fait preuve d’ingéniosité lorsqu’il s’agit de trouver de nouvelles façons d’offrir ces avantages. En bout de ligne, connaissances pertinentes, institutions efficaces, esprit de collaboration et citoyens inspirés contribuent tous à surmonter les différences politiques en faveur de l’intérêt commun.
Introduction
Le 16 septembre 1987, 24 pays ont signé le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone, entente conclue en vertu de la Convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone, adoptée en 1985. Aujourd’hui, il y a 162 parties au Protocole, qui représentent plus de 95 % des habitants de la Terre.
Le 10e anniversaire du Protocole de Montréal justifie certainement des célébrations mondiales. Nous avons constaté que des accords internationaux dans le domaine de l’environnement peuvent fonctionner. La communauté internationale mérite des félicitations à cet égard. Le Protocole de Montréal souligne la reconnaissance universelle de l’interdépendance des nations ainsi que de l’impossibilité de restaurer et de protéger la couche d’ozone sans la participation active de tous les pays de la Terre -développés et en développement.
Le monde à la hauteur de la situation
Nous célébrons aujourd’hui la prise d’un important engagement mondial et son renforcement, de même que la création d’un climat de confiance entre les gouvernements, l’industrie et les collectivités. Cet engagement ne part pas de mesquins intérêts économiques ou politiques, mais de la reconnaissance du besoin d’agir.
Même ceux qui doutaient de l’efficacité des accords internationaux sur l’environnement admettent la réussite du Protocole. Dans son rapport sur l’état du monde en 1997, le Worldwatch Institute indique : " À une époque où le renversement des tendances environnementales planétaires est d’une lenteur alarmante, il est rassurant de constater que le monde prend les moyens voulus pour freiner l’appauvrissement de la couche d’ozone ". Nous devons maintenant poursuivre le travail.
Le mouvement favorable à la réitération des engagements du Protocole de Montréal, dans l’esprit de 1987, contribuera à l’élaboration des lignes directrices requises pour assurer une coopération internationale suivie dans le domaine de la protection de la couche d’ozone.
Historique
Les participants au Colloque du 10e anniversaire, tenu le 13 septembre 1997, ont analysé sous divers angles les progrès considérables réalisés grâce au Protocole de Montréal et réfléchi sur les leçons apprises au cours des dix dernières années.
Le Colloque a abordé l’importance capitale des sciences naturelles et sociales, des programmes d’action et de la technologie ainsi que de l’évaluation scientifique et technologique dans l’élaboration et l’application du Protocole. Rédigé au nom du Comité organisateur national et du Comité consultatif international du Colloque, le texte qui suit est présenté à la réunion des parties au Protocole.
Aperçu
Soucieux des problèmes de santé liés aux rayons UV, mieux informé au sujet du rayonnement et de ses effets sur la santé, touché par les images saisissantes sur l’agrandissement du trou d’ozone antarctique et par des campagnes médiatiques efficaces de groupes de protection, le public se préoccupe manifestement de l’appauvrissement de l’ozone. Les réalisations du Protocole sont largement attribuables à l’opinion publique favorable à l’action et aux efforts des gouvernements, des diplomates, de l’industrie, des scientifiques et des citoyens préoccupés.
Acclamé comme un modèle pour d’autres accords internationaux sur l’environnement, le Protocole doit son succès à l’approche de collégialité et de collaboration qu’il favorise, particulièrement entre les pays développés et ceux en développement. Très efficace pour contrer le problème, l’approche ciblée, non punitive, apolitique et scientifique qui a été adoptée pour traiter avec les principaux consommateurs de substances destructrices d’ozone, soit les pays industrialisés, a également contribué à la réalisation d’objectifs de réduction au cours de la dernière décennie. Il s’agit d’un exemple parfait de la puissance de la collaboration.
Grâce au Protocole, les scientifiques se sont entendus sur les dangers de l’appauvrissement de la couche d’ozone et, peut-être pour la première fois, les diplomates ont écouté les explications scientifiques sur le danger réel qui guette la planète. Grâce au Protocole, les pays industrialisés et non industrialisés ont formé un partenariat novateur pour combattre un problème mondial. Grâce au Protocole, la communauté internationale dispose de nouveaux outils de sensibilisation et de coopération, de même que de nouvelles connaissances scientifiques et technologiques.
Dans la deuxième décennie du Protocole, il faudra encore relever des défis de taille, notamment l’objectif de veiller à l’harmonisation des engagements et à la prévention de la production illégale et de la contrebande tout en continuant à proposer des clauses relatives au contrôle des substances menaçant l’ozone.
L’objectif devra consister à raviver l’engagement de toutes les parties à l’égard du Protocole et de son principe directeur : " Le fragile équilibre de la vie humaine sur Terre dépend de la couche d’ozone ".
Dix ans après la mise en œuvre du Protocole de Montréal, la principale leçon apprise est la suivante : il faut établir l’imminence du danger pour convaincre la communauté internationale d’agir concrètement. Une fois le danger reconnu, les gouvernements et les collectivités ont démontré qu’ils sont prêts à assumer les coûts associés à la prise de mesures éclairées, à condition que celles-ci ne compromettent pas les principaux avantages sociaux, médicaux, économiques et technologiques acquis. Par ailleurs, l’industrie fait preuve d’ingéniosité lorsqu’il s’agit de trouver de nouvelles façons d’offrir ces avantages. En bout de ligne, connaissances pertinentes, institutions efficaces, esprit de collaboration et citoyens inspirés contribuent tous à surmonter les différences politiques en faveur de l’intérêt commun.
Sciences naturelles : Ce que nous avons appris
Essentiels au succès du Protocole, les travaux scientifiques reposaient sur la recherche universitaire d’envergure, la soif de mieux comprendre notre monde et la recherche thématique visant à résoudre les problèmes. La science sous-tendant le Protocole a évolué graduellement, depuis la recherche sur la structure de l’atmosphère ainsi que sur le spectre solaire et ses effets sur les organismes et depuis les études sur l’amélioration des méthodes de prévision météorologique et les préoccupations environnementales sur les avions de transport supersoniques. Il est impérieux d’entretenir de solides équipes de recherche.
La surveillance de l’atmosphère a contribué à faire comprendre l’imminence du danger - et son évolution -, c’est-à-dire l’accumulation de substances destructrices d’ozone et son effet sur la couche d’ozone. Les données pertinentes recueillies ont permis de déterminer l’importance d’agir pour freiner cette accumulation et de surveiller constamment l’atmosphère. Malgré les progrès réalisés (la consommation mondiale de substances destructrices d’ozone a chuté de 73 % au cours des huit premières années suivant la signature du Protocole), on a constaté que beaucoup reste à faire. Si tous les pays parviennent à atteindre leurs objectifs de réduction, la couche d’ozone ne sera pas entièrement rétablie avant l’an 2050.
Les connaissances acquises sur le rayonnement ultraviolet ont catalysé l’action en vue de réaliser les objectifs du Protocole et, pour ce qui est de la santé humaine, ont aidé à sensibiliser le public au danger des rayons UV naturels aussi bien qu’artificiels. Il y a cependant toujours lieu de s’inquiéter de la compréhension imparfaite des effets sur l’écosystème et la santé humaine de l’augmentation du rayonnement ultraviolet.
Le Protocole a stimulé la recherche scientifique sur la couche d’ozone et l’acquisition des connaissances voulues pour lutter contre la variabilité et le changement du climat. Voilà un autre exemple de la façon dont le progrès dans un domaine contribue à la recherche dans un autre.
L’expérience des dix dernières années est une leçon d’histoire : les sciences et les connaissances environnementales constituent un investissement essentiel beaucoup moins coûteux que l’ignorance.
Sciences sociales : la réussite du principe directeur du Protocole
Le Protocole de Montréal sert de modèle à d’autres ententes internationales sur l’environnement probablement en raison de sa façon réaliste d’aborder la question et à l’esprit de collaboration qu’il a engendré.
On a reconnu dès le début que les pressions exercées sur d’autres ressources, ainsi que la nécessité de disposer d’une eau propre et d’aliments en quantité suffisantes, tendent à repousser au bas de la liste des priorités nationales des pays en développement certains problèmes planétaires, dont l’appauvrissement de la couche d’ozone, comme le font dans les pays développés le déficit national, la dette et le chômage. Aussi le Protocole a-t-il établi un partenariat fondé sur le principe de responsabilités partagées mais différentes, reconnaissant que les conditions des pays moins consommateurs (conformément à l’article 5) sont différentes de celles des pays développés. Ces derniers étant la source du problème, c’est chez eux que les mesures initiales ont été prises. En outre, une période de grâce a été accordée aux pays en développement. Le Protocole a également établi des différences pour les pays dont l’économie est en transition.
Les dispositions novatrices, dynamiques et souples représentaient les éléments les plus importants du Protocole. Les artisans du nouveau régime environnemental de l’ozone ont voulu faciliter l’intégration de la science au principe directeur et donc permettre la modification des échéanciers d’élimination progressive et la réglementation de toutes les substances destructrices d’ozone, outre celles désignées dans le Protocole. Ils ont assuré la mise en œuvre du régime en favorisant de nouveaux principes de coopération internationale, comme les responsabilités partagées mais différentes, et aussi en créant de nouvelles institutions, comme le comité de mise en œuvre et le Fonds multilatéral. L’approche novatrice adoptée par le Protocole de Montréal en matière d’élaboration et d’application de règles constitue un apport substantiel au droit international de l’environnement à la création d’une loi internationale sur l’environnement. Dix ans après, les pionniers de 1987 lèguent à la communauté internationale un instrument unique qui s’améliore au fur et à mesure que la connaissance scientifique le commande et que le contexte politique le permet. Les nouveaux accords continuent de profiter de ces innovations.
Les transferts financiers et technologiques, de même que les possibilités de restrictions commerciales, incitent manifestement à l’action, sans oublier l’importance de faciliter, et parfois de financer, la mise en place d’une législation nationale adéquate en matière d’environnement et des systèmes administratifs rentables, ainsi que d’aider à assumer les coûts additionnels de l’adoption de technologies. Le Protocole prévoit également une approche ciblée et non punitive pour les cas de non-conformité.
Une des principales réussites du Protocole a été la coopération bilatérale engendrée par le Fonds multilatéral, établi en 1990 en vue d’apporter une aide financière et technique aux pays en développement pour leur permettre de remplir leurs obligations sans imposer de coûts nets à leurs économies.
Depuis la création du Fonds, 1 milliard de dollars ont été consacrés à plus de 1 000 activités dans 102 pays visés par l’article 5. De toute évidence, les pays industrialisés doivent maintenir leur aide financière pour assurer les gains réalisés. À cet égard, les initiatives de la Banque mondiale, du PNUD, de l’ONUDI et du PNUE, de même que la coopération bilatérale, ont été fondamentales.
La prochaine décennie sera cruciale pour le Protocole. La période de grâce accordée aux pays en développement étant terminée, ceux-ci, de même que les pays développés, devront réduire concrètement leur consommation de substances destructrices d’ozone pour démontrer qu’ils sont déterminés à respecter une exigence de coopération financière et technique légitime.
Technologie : le besoin d’innover
Le Protocole a eu une incidence technologique marquée, surtout concernant l’interdiction des CFC, qui a donné lieu a de nombreuses nouveautés et possibilités commerciales. Tout comme l’autoroute de l’information a révolutionné les communications et forcé le monde à s’y adapter, le Protocole a stimulé la mise au point de substances respectueuses de l’ozone utilisées dans la réfrigération, les mousses, les solvants, le nettoyage de pièces métalliques, le nettoyage à sec, les dispositifs de protection contre les incendies et les aérosols. Le milieu des affaires, l’industrie, les gouvernements et les consommateurs reconnaissent tous le besoin d’évoluer et d’innover.
En relevant le défi de l’ozone, les entreprises peuvent améliorer leurs stratégies de marketing et répondre plus directement aux besoins des consommateurs en mettant sur le marché des produits non polluants, tout en profitant, ce faisant, d’une meilleure image publique et d’un avantage concurrentiel.
La plupart des coûts estimatifs initiaux concernant les solutions de remplacement se sont révélés trop élevés. L’industrie est parvenue à réduire ses coûts lorsque des ingénieurs et des hommes d’affaires ont mis leur créativité au service de la question. Elle a également profité d’encouragements fiscaux pour la recherche et développement, de même que de projets de recherche précompétitive.
Voilà un autre exemple de l’approche équilibrée privilégiée par le Protocole, qui a reconnu le besoin de désigner certains produits, dont les inhalateurs-doseurs (utilisés dans le traitement de l’asthme), comme une " utilisation essentielle " à ne pas interdire tant qu’aucun produit de remplacement adéquat n’aura été trouvé.
Il existe maintenant de nouvelles technologies pratiques pour remplacer presque toutes les substances destructrices d’ozone. Le défi, de taille, consiste maintenant à transférer ces technologies à l’ensemble des pays en développement.
L’importance des évaluations : maintenir les aspects politiques à distance
Beaucoup d’éléments sont uniques au Protocole de Montréal et à la façon dont il a été élaboré. Comme les résultats de recherche ont été si importants dans les décisions menant à l’accord, le Protocole prévoit la tenue d’évaluations scientifiques, environnementales, techniques et économiques au moins tous les quatre ans. Ces évaluations, enchâssées dans le Protocole de façon à les maintenir à l’écart des aspects politiques, sous-tendent la prise de nouvelles décisions sur les substances appauvrissant la couche d’ozone et les mesures à prendre à l’échelle internationale.
Ces évaluations ne doivent pas dépendre d’intérêts économiques ou politiques particuliers, éventualité qui pourra être écartée si l’on s’en remet aux meilleurs experts, où qu’ils se trouvent, pour tous les aspects de la question et à l’examen exhaustif par les pairs. Cette approche impartiale explique pourquoi les données techniques présentées ne soulèvent généralement aucun désaccord.
Le Protocole a tiré profit du consensus établi dans le domaine des sciences et de la technologie par l’utilisation des évaluations comme des outils puissants pour actualiser ses dispositions et sa mise en œuvre. Même si de remarquables progrès ont été faits, il reste encore à communiquer les résultats de ces évaluations de manière qu’ils soient compris par toutes les parties intéressées.
Parrainé par Environnement Canada dans le cadre des Célébrations du 10e anniversaire, en collaboration avec l’Université du Québec à Montréal et le Programme canadien des changements à l’échelle du globe de la Société royale du Canada ainsi qu’avec la généreuse contribution financière de 3M et de Nortel.
Comité consultatif international
Pieter Aucamp, Afrique du Sud
Suely Carvalho, Brésil
John Hollins, Canada
Winfried Lang, Autriche
Jan van der Leun, Pays-Bas
Nelson Sabogal, Colombie
Angus Fergusson, Environnement Canada
Sonja Henneman, Environnement Canada
Claude Lefrançois, Société royale du Canada
Yarrow McConnell, Société royale du Canada
Philippe Le Prestre, Université du Québec à Montréal
John Reid, Environnement Canada
Hague Vaughan, Environnement Canada
