Notes

Ce mémoire commun du Programme canadien des changements à l'échelle du globe (PCCEG) et du Programme climatologique canadien (CPCC) est la synthèse des opinions d'un vaste échantillon de chercheurs, d'universitaires et de spécialistes fédéraux et provinciaux du Canada. Il a été préparé à la demande des membres des conseils d'administration du PCCEG et du PCC, et deux ébauches ont été soumises à l'attention de plus de 50 d'entre eux. Certains de ceux-ci ont également fait circuler ces ébauches au sein de l'organisation où ils travaillent.

Le produit qui résulte de ce processus est le reflet de la majorité des commentaires qui ont été émis par les membres à titre individuel, et ne représente donc pas nécessairement la position officielle des organismes qu'ils représentent. Il s'appuie sur les dernières informations qui ont été rendues publiques par la Convention-cadre sur les changements climatiques et le Deuxième rapport d'évaluation du Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat (GIEC). Le mémoire part du principe que le Canada et les autres pays doivent réduire leur quantité totale d'émissions de gaz à effet de serre. Il considère que cette nécessité, plutôt que de constituer un fardeau, ouvre en fait de nouvelles possibilités. Après avoir passé en revue les fondements scientifiques du défi qui se pose à nos modèles actuels de développement, il en définit les dimensions politiques internationales en précisant la place qu'occupe le Canada dans ce cadre international, les justifications économiques et sociales des mesures à prendre pour infléchir graduellement nos orientations, les modalités d'utilisation des instruments du marché et les possibilités de renforcement de la compétitivité. Il présente en dernier lieu une série de recommandations.

L'an dernier, le GIEC a diffusé un document de 2 000 pages divisé en trois tomes qui constitue son évaluation de l'état des connaissances de l'évolution du climat, des conséquences techniques et scientifiques de celle-ci, des mesures d'atténuation et d'adaptation qui peuvent être prises ainsi que des dimensions économiques et sociales de cette évolution climatique. On a dit de ce rapport, qui est le fruit de trois ans de travail et qui a été soumis à l'examen de plus de 2 000 scientifiques à l'échelle internationale, qu'il est «l'évaluation la plus complète et la plus digne de foi des connaissances de l'évolution du climat, de ses effets et des mesures d'intervention entre lesquelles nous pouvons maintenant choisir»1.

À un moment où le Canada, comme bien d'autres pays, analyse ce qu'il peut faire pour respecter les engagements qu'il a pris en ce qui concerne les changements climatiques, ce mémoire s'efforce de donner un contexte à l'énorme quantité de documents qui ont été produits au sujet de ces changements et de contribuer au débat qui doit être entrepris pour que le Canada puisse formuler des politiques rationnelles à cet égard. Il a pour but de renseigner les ministres fédéraux et provinciaux de l'énergie et de l'environnement et de stimuler les échanges de vues entre eux pendant qu'ils inventorient les progrès réalisés jusqu'à présent en ce qui concerne les moyens d'affronter ces changements climatiques. Le mémoire fait rapidement le tour de l'état des connaissances en la matière, souligne certains aspects fondamentaux de la scène internationale et passe en revue quelques unes des options stratégiques que les ministres pourraient vouloir prendre en considération relativement à l'orientation future des politiques canadiennes sur les changements climatiques2.

Le défi

Maintenant que le Deuxième rapport d'évaluation du GIEC a été rendu public, il n'est plus possible de s'appuyer sur les incertitudes scientifiques qui entourent la question de l'évolution du climat pour renvoyer son étude à une date ultérieure. Les tendances climatiques qui s'imposent aujourd'hui sont conformes aux extrapolations des modèles de forçage radiatif provoqué par les gaz à effet de serre et les aérosols. Le GIEC fait néanmoins remarquer que des incertitudes subsistent à propos de la rapidité avec laquelle les changements se produiront, surtout au palier régional. Étant donné la diversité des types d'émissions qui pourraient avoir lieu à l'avenir et puisque l'on ne sait pas encore très bien comment le système climatique réagira à une intensification du forçage radiatif, le GIEC a décidé de décrire un éventail de résultats possibles. Il n'en reste pas moins que l'augmentation attendue des émissions à l'échelle mondiale rend inévitable une certaine forme d'évolution du climat. Le défi consiste à freiner suffisamment le rythme du changement pour que les écosystèmes et les économies parviennent à s'y adapter. Il est donc nécessaire de prendre une série de mesures pour limiter les émissions et s'adapter aux changements qui sont inéluctables. La limitation des émissions doit faire l'objet d'un effort planétaire au sein duquel le Canada devrait continuer de jouer un rôle actif.

Le Canada n'échappera pas aux conséquences d'une modification du climat. Même si certaines d'entre elles seront positives, nombre des tendances auront, si elles se maintiennent tel que prévu, des effets perturbateurs sur notre environnement, sur notre économie, sur nos collectivités, sur notre qualité de vie et aussi sur celle des générations futures.

Le rythme auquel les changements surviendront n'est cependant pas immuable. Le Canada et d'autres pays ont commencé à agir et n'ont pas encore épuisé la liste des politiques qui, tout en réduisant les émissions de gaz à effet de serre, procureraient des avantages nets à la société dans son ensemble. Le GIEC fait remarquer qu'il «est prudent, pour s'attaquer au problème de l'évolution du climat, de passer par toute une gamme de mesures d'atténuation, d'adaptation et d'approfondissement des connaissances. La gamme appropriée dépend de chaque pays. Le problème n'est pas de définir aujourd'hui la meilleure politique pour les cent ans à venir, mais de choisir une stratégie avisée et de l'adapter ultérieurement à la lumière des progrès des connaissances.»3

Le Canada suit cette voie. En février 1995, il a adopté un Programme national d'action sur le changement climatique et, en décembre 1996, les ministres de l'environnement et de l'énergie passeront en revue les progrès réalisés. Cet examen offrira au Canada l'occasion de tirer avantage de l'expérience accumulée au cours des dernières années, aussi bien par lui-même que dans d'autres pays, et d'adopter des mesures qui lui permettront de profiter des perspectives ouvertes par les changements climatiques tout en respectant ses engagements. Les modifications apportées au Programme national d'action devraient montrer que le Canada est disposé à se fixer des objectifs et des échéanciers clairs. La stratégie révisée devrait aussi être conforme à la vision canadienne d'un développement durable où les préoccupations sociales, environnementales et économiques sont pleinement intégrées dans les pratiques et les politiques.4 En plus de continuer de suivre les principes définis dans le Programme national d'action, toute révision doit :

• faire en sorte que les réductions d'émissions soient effectuées au moindre coût possible;
• préparer une action gouvernementale qui réalisera le plein potentiel de mesures qui sont économiquement efficaces pour l'ensemble de la société;
• instaurer un équilibre approprié entre les mesures d'atténuation et d'adaptation;
• inciter le marché à trouver des solutions novatrices; et
• prévoir que d'autres voies de développement puissent être empruntées et garantir que le système énergétique en place permettra au Canada d'exploiter les créneaux concurrentiels que l'avenir pourrait dévoiler.

L'état des connaissances climatologiques

La science continue de soutenir l'action

Une large majorité des climatologues les plus émi- nents au monde convient maintenant que «Les faits observés les variations de la température moyenne mondiale de l'air à la surface et du profil spatial, saisonnier et vertical des températures dans l'atmosphère en particulier concordent pour indiquer une influence perceptible de l'homme sur le climat.5 Cette conclusion se fonde sur des comparaisons des tendances climatiques observées avec les phénomènes que, selon les estimations des modèles climatiques, les émissions anthropiques auraient dû déclencher jusqu'à présent. Voici quelques-unes des tendances qui ont été observées par le GIEC (ou les autres personnes ou organismes mentionnés en bas de page) :

• retrait des glaciers autour du monde et fonte du pergélisol dans certaines régions du Canada et de la Russie;
• augmentation de 0,3° C à 0,6° C de la température planétaire moyenne depuis la fin du XIXe siècle accompagnée d'une élévation de 10 à 25 centimètres du niveau de la mer;
• réchauffement statistiquement significatif du centre et du nord-ouest du Canada avec refroidissement dans les zones littorales du Labrador;
• forte augmentation à l'échelle mondiale des pertes économiques dues à des événements climatiques extrêmes, des pertes beaucoup plus importantes que celles attendues à la suite d'une exposition accrue des populations et de l'infrastructure aux risques climatiques6;
• augmentation du nombre de jours très pluvieux (>50 cm/jour) à l'échelle des États-Unis continentaux, un phénomène qui, selon les chercheurs, n'a qu'une chance sur mille de tenir à des variations d'un climat normal.7

Les chercheurs prévoient maintenant que, si l'on n'intervient pas, le réchauffement moyen du climat planétaire se poursuivra à un rythme intermédiaire, dans la fourchette de probabilité, de 0,2° C par décennie. La Terre n'a pas connu un réchauffement aussi rapide depuis près de 10 000 ans.

L'évolution actuelle du climat risque de se traduire pour le Canada, d'après les résultats présentés par le GIEC, par une incidence accrue des incendies de forêt8 et des épidémies d'insectes, une augmentation des problèmes de santé dus à la chaleur et au smog dans le sud du Canada, un dégel du pergélisol et, sans doute, un accroissement de la fréquence et de la gravité des événements climatiques extrêmes.9

Les dimensions internationales

Les milieux gouvernementaux de la planète se demandent actuellement quelles devraient être les étapes qu'il faudrait franchir sous l'égide de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. Dans ce contexte, trois facteurs méritent d'être mis en lumière.

Les changements climatiques menacent surtout les plus démunis

À l'échelle mondiale, le GIEC signale que les estimations disponibles des dommages annuels nets et des coûts d'adaptation pour les scénarios climatiques prévoyant un doublement de la concentration de CO2 sont d'environ 1 à 2 pour cent du produit intérieur brut (PIB) pour les pays industrialisés et 2 à 9 pour cent du PIB pour les pays en développement. Ces derniers, et surtout les petits états insulaires, sont beaucoup plus exposés aux effets d'un changement de climat à cause de leur éloignement et de leur insularité, de leur vulnérabilité face aux catastrophes naturelles et de leur dépendance aux exportations.

Au Canada, les résultats de l'Étude d'impact sur le bassin du Mackenzie révèlent que les populations autochtones du nord, qui forment déjà l'un des secteurs les plus vulnérables de la société canadienne, seraient affectées par des réajustements écosystémiques auxquels leur expérience historique ne les a peut-être pas préparées. Si de tels réajustements ont lieu à un rythme accéléré, elles risquent d'avoir du mal à s'adapter.10

Le monde industrialisé est à la tête des initiatives prises dans le domaine

Le monde industrialisé est dans une large mesure responsable de l'augmentation progressive de la concentration de CO2 et autres gaz à effet de serre dans l'atmosphère11. En 1995, les pays industrialisés ont été à l'origine d'approximativement les deux tiers de l'ensemble des émissions de gaz à effet de serre. La part prise par le Canada dans ce total figure parmi les plus élevées, par habitant, de tous les pays puisque, avec seulement 0,5 pour cent de la population mondiale, le Canada produit quatre fois cette proportion, soit 2 pour cent, des émissions mondiales. Mais la plus forte croissance des émissions se situe maintenant dans les pays en développement et, durant la troisième décennie du XXIe siècle, ceux-ci pourraient être à l'origine de plus de la moitié du total annuel des émissions.

Même si, à long terme, il est essentiel que la réaction soit planétaire, les pays en développement ont maintes fois indiqué qu'ils n'envisageront d'agir à leur tour que lorsque le monde industrialisé aura rempli les engagements que lui impose la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. Ce sont donc des pays industrialisés comme le Canada qui doivent se porter à la tête des efforts déployés dans le domaine, en partie à cause de la responsabilité qu'ils doivent assumer pour les émissions passées et actuelles et en partie parce qu'ils ont les moyens scientifiques, technologiques et économiques d'intervenir.

De plus, les mesures que le Canada pourrait prendre afin de limiter ses propres émissions et d'aider les pays en développement à en faire autant pourraient avoir de substantielles retombées économiques favorables. Le GIEC déclare en conclusion que «Les analyses indiquent que les pays en voie de développement auraient des possibilités considérables de réduire à bas prix les émissions de dioxyde de carbone dues aux combustibles fossiles. Les voies de développement qui augmentent l'efficacité énergétique, encouragent les technologies énergétiques alternatives, réduisent le déboisement et favorisent la productivité agricole et la production de biomasse énergétique peuvent être bénéfiques sur le plan économique.»12 Il s'agit là de domaines où certaines techniques canadiennes ont acquis une réputation mondiale. Étant donné l'intensification rapide de la concurrence internationale dans les techniques d'efficacité énergétique et d'utilisation des énergies renouvelables, une réaction mondiale vigoureuse aux changements climatiques pourrait contribuer à ouvrir des marchés d'exportation supplémentaires aux entreprises canadiennes.

Un accord doit être conclu au sujet de la manière la plus équitable d'établir des distinctions entre les responsabilités des différents pays en vertu de la Convention-cadre

La Convention-cadre sur les changements climatiques permet aux pays signataires de décrire les conditions nationales particulières qui pourraient influer sur les mesures qu'ils peuvent prendre pour contrer les changements climatiques.13 Maintenant que des négociations sont en cours au sujet des prochaines actions que les Parties à l'Annexe I14 doivent considérer, et puisqu'il est possible que ces actions puissent mettre en jeu des objectifs juridiquement contraignants de limitation des émissions, les échanges de vues portant sur la façon de tenir compte des circonstances qui sont propres à chaque pays revêtent une importance supplémentaire. Le Canada a indiqué qu'il est «un pays grand consommateur d'énergie du fait de caractéristiques uniques comme sa faible densité démographique, des grandes distances qui séparent ses centres urbains, de la rigueur de son climat, de modes de vie relativement aisés et d'une dépendance à l'égard d'activités économiques énergivores.»15 Certaines études faites au sujet de ces facteurs confirment que, même si l'on tient compte de ces circonstances nationales particulières, le Canada se caractérise par une intensité énergétique relativement forte et une efficacité énergétique moindre que celle d'autres pays industrialisés, notamment des concurrents comme le Japon et les pays d'Europe16.. Quelques pays ont ajusté leurs références pour les émissions de 1990 afin d'y intégrer les anomalies de température et le commerce des services énergétiques, ce dernier aspect constituant une question importante pour le Canada. Si l'on veut pouvoir bâtir une base de négociation crédible, il faut identifier et quantifier en détail la nature de telles circonstances et l'incidence qu'elles ont effectivement sur les émissions de gaz à effet de serre par rapport aux autres pays et aux étapes suivantes de la Convention17. Cette comparaison devra tenir compte des modifications démographiques qui sont survenues durant les années 90 ainsi que de l'évolution que l'efficacité énergétique a connue dans de nombreux secteurs industriels.

La position actuelle du Canada

Il est important de tenir compte de deux facteurs lorsque l'on examine où se situe le Canada à l'égard des changements climatiques : le fait que l'on s'attend à ce que nous ne respections pas l'objectif de stabilisation des émissions et, d'autre part, les bases de cette prévision.

Le Canada estime actuellement qu'il n'atteindra pas l'objectif de «stabilisation d'ici l'an 2000»

Entre 1990 et 1994, les émissions canadiennes de CO2 ont augmenté de 5 pour cent. Les émissions de l'ensemble des gaz à effet de serre, quant à elles, se sont accrues de 6 pour cent18, soit le double du rythme mondial. Les extrapolations effectuées donnent à penser que si rien n'est fait pour infléchir cette tendance, le total des émissions canadiennes de gaz à effet de serre pourraient être en l'an 2000 de 8 à 13 pour cent supérieures à celles de 199019.

La Convention-cadre sur les changements climatiques oblige les Parties à l'Annexe I à fournir des prévisions de leurs émissions de gaz à effet de serre pour l'an 2000. Un résumé de ces prévisions officielles a été présenté en juillet 1996 lors de la deuxième Conférence des Parties.20 Les prévisions pour l'ensemble des gaz à effet de serre21 (et non pas juste le CO2) montrent que, sur les trente pays qui avaient déposé un rapport au mois de juillet 1996, le Canada fait partie d'un groupe de seulement sept pays qui estiment qu'ils ne réussiront pas à maintenir un écart de moins de 5 pour cent avec l'objectif de stabilisation (les autres sont l'Australie, la Finlande, la Grèce, l'Irlande, le Portugal et l'Espagne). Les 23 autres pays annoncent publiquement qu'ils atteindront à peu près cet objectif, soit grâce aux mesures qu'ils ont prises, soit à cause de circonstances économiques indépendantes des changements climatiques.22

Jusqu'à présent, l'accent a été fortement placé sur l'objectif de «stabilisation des émissions». Cet objectif à court terme ne devrait cependant pas faire perdre de vue les conclusions du GIEC, selon lequel, pour stabiliser la concentration mondiale de CO2 à moins de deux fois le niveau préindustriel, «la moyenne annuelle globale des émissions ne devra pas dépasser la moyenne actuelle globale au cours du siècle prochain et devra même devenir nettement inférieure avant la fin et au-delà du XXIe siècle.»23 Tous les pays doivent se préparer à mettre en oeuvre des politiques et des mesures qui vont au delà d'une simple stabilisation des émissions afin de procéder à plus long terme à des réductions de ces émissions, une conception dont la validité est implicitement reconnue dans le Programme d'action national sur le changement climatique du Canada.24

Le Canada a fait des progrès mais a tendance à négliger les améliorations passées

Ce qui a été fait récemment au Canada apporte la preuve de l'intérêt que présentent de saines politiques de promotion de l'efficacité énergétique qui débouchent sur une réduction des émissions de gaz à effet de serre.

De 1973 à 1990, l'économie du Canada a connu en moyenne une croissance de 3,3 pour cent par an. Durant la même période, les émissions de CO2 n'ont augmenté que de 1 pour cent (figure 1). La faiblesse globale de cette augmentation des émissions durant ces décennies de croissance économique est liée au fait que le Canada a instauré des manières plus efficaces de produire des biens, a profité du renforcement de la part prise par les sources d'énergie renouvelables et le gaz naturel dans sa production énergétique, s'est doté de centrales nucléaires supplémentaires et a bénéficié d'améliorations tenant à des modifications structurelles de son économie.

Même si certaines réductions des émissions peuvent être attribuées à la récession économique du début des années 80, une bonne partie des innovations se rattachant au renforcement de l'efficacité énergétique sont le fruit de décisions économiques et de politiques et programmes de stimulation de cette efficacité. Les pénuries de carburant qui ont marqué la fin des années 70 et l'augmentation des prix de l'essence et du mazout qu'elles ont entraîné ont amené la population à réclamer des automobiles plus petites, des moteurs moins gourmands et des mesures d'économie de la consommation résidentielle d'énergie. Les entreprises ont réagi en introduisant de nouveaux produits consommant moins d'énergie; les gouvernements ont mis en place des stimulants, des règlements favorisant l'efficacité énergétique et des programmes d'information ayant pour but de réduire la demande; la population s'est rendue compte que les ressources énergétiques mondiales classiques ne sont pas inépuisables.

Il est possible que les prévisions canadiennes actuelles des émissions futures sous-estiment les gains en efficacité énergétique qui peuvent être réalisés au sein de l'économie25. Les hypothèses sur lesquelles elles s'appuient en termes de demande énergétique, d'amélioration de l'efficacité énergétique et de taux de croissance économique sont en effet un facteur déterminant dans l'écart que prévoit le Canada par rapport à son objectif de stabilisation pour l'an 2000. Ressources naturelles Canada a fait ressortir le degré de sensibilité qui caractérise ces hypothèses dans l'édition 1994 de Perspectives énergétiques du Canada. Lorsqu'il prépare des prévisions d'émissions, le Canada, à l'inverse de ce que font d'autres pays, décrit ce qui risque d'arriver en l'absence de nouvelles politiques et mesures. Ce type de prévisions donnent à penser que nos dirigeants pourraient décider de ne pas adopter de mesures supplémentaires qui aideraient le Canada à atteindre ses objectifs de stabilisation et, à plus long terme, de réduction des émissions. De nouveaux scénarios devraient donc être élaborés lorsque de nouvelles mesures sont considérées afin de montrer quels pourraient en être les effets et de contribuer à éclairer le débat.

Tant que les dirigeants canadiens n'auront pas une idée claire de ce que donnera, par exemple, le Programme des Mesures volontaires et du Registre (MVR), il sera difficile d'identifier la gamme des ajustements qu'il faudrait peut-être apporter au programme et les mesures supplémentaires qui s'imposent. Les études qui se sont penchées sur les résultats auxquels les programmes volontaires ont abouti dans d'autres pays26 ont constaté que les deux caractéristiques essentielles des meilleurs programmes sont la clarté des objectifs et la mise en place de programmes efficaces de suivi de la performance des entreprises27. Une fois que les résultats des efforts volontaires des entreprises canadiennes seront connus, les ministres souhaiteront peut-être voir comment le programme canadien pourrait être renforcé dans le contexte général des mesures volontaires potentielles, qui vont du système hollandais fortement structuré qui s'organise autour de pactes quasi juridiques avec l'industrie aux dispositions qui sont actuellement priviligiées aux États-Unis.

Les raisons d'agir

La réduction des émissions de gaz à effet de serre a principalement pour but d'éviter les dommages que risquent d'entraîner les changements climatiques. Il importe cependant, lorsque l'on évalue les coûts de la réduction des émissions, d'étudier les coûts nets, c'est-à-dire les coûts bruts des stratégies de réduction amputés de la valeur des effets secondaires positifs de ces stratégies.28 Il existe trois types d'effets secondaires positifs :

1. le coût de la mise en oeuvre de certaines mesures est inférieur aux économies sur lesquelles elles débouchent (p. ex., les mesures d'efficacité énergétique qui économisent plus d'argent qu'elles n'en coûtent);
2. un double dividende économique qui peut, par exemple, être tiré du réinvestissement des recettes qu'engendre une mesure spécifique de réduction du fardeau fiscal pesant sur une activité économique on pense notamment aux taxes sur l'emploi et l'investissement ou, pour prendre un autre exemple, des débouchés commerciaux des techniques qu'exigent les mesures de réduction des émissions;
3. un double dividende environnemental peut être fourni par les effets positifs qu'exerce une réduction des émissions de gaz à effet de serre sur d'autres problèmes environnementaux (p. ex., smog urbain et ozone troposphérique, contaminants toxiques, etc.).

Tous ces effets secondaires positifs peuvent réduire ou compenser les coûts bruts des mesures de réduction des émissions. Puisqu'il existe des mesures dont les effets secondaires ont une valeur supérieure aux coûts bruts, il est possible d'en identifier dans le cadre de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, que l'on qualifie de «sans regrets»29 ou «qu'il vaut la peine de réaliser de toute façon». La réalisation d'un tel potentiel devrait être l'un des objectifs fondamentaux initiaux de toute politique climatique.

L'expression «sans regrets» n'implique pas que de telles mesures n'ont pas d'effets négatifs mais simplement que, dans l'ensemble, leurs avantages sociaux sont supérieurs à leur coût. Deux points doivent être mis en évidence. Tout d'abord, certains groupes et certaines industries ou régions peuvent avoir à supporter, pour toute mesure «sans regrets», plus de coûts qu'ils ne retirent d'avantages, et ce, même si l'effet est globalement positif. Cette réalité porte à croire qu'il faut chercher à trouver des façons appropriées de répartir les avantages nets entre les gagnants et les perdants. Ensuite, les stratégies «sans regrets» comprennent à la fois des mesures qui engendrent des avantages économiques pour ceux qui les prennent (la première catégorie d'effets secondaires énumérés ci-dessus) et des mesures qui profitent à l'ensemble de la société (les doubles dividendes économiques et environnementaux). Les gouvernements ont un rôle essentiel à jouer dans la concrétisation des avantages sociaux associés à ces derniers. Il ne serait pas raisonnable de demander à des entreprises ou à des particuliers d'assumer à eux seuls des coûts qui produisent des économies pour l'ensemble de la société. Il faut donc que les gouvernements prennent des dispositions ayant pour but de réaliser l'intégralité des économies que permettent les mesures pouvant être adoptées «sans regrets».

Après avoir passé en revue les documents publiés au sujet de ces effets secondaires positifs, le Groupe de travail III du GIEC a conclu que :

«Malgré de vastes différences d'opinions [entre les tenants d'une approche macro-économique reposant sur les modèles descendants et ceux favorisant les modèles ascendants], les auteurs consultés conviennent qu'il est possible d'obtenir des gains d'efficacité de l'ordre de 10 à 30 % par rapport à la tendance de base au cours des 20 à 30 prochaines années pour un coût net négatif ou nul (un coût net négatif correspondant à un bénéfice économique). Sur un plus long terme, qui permet une rotation plus complète du stock de capital et qui donne aux politiques de recherche-développement et de transformation du marché une chance de se répercuter sur plusieurs cycles de remplacement, le potentiel d'une politique «sans regrets» est nettement plus élevé.»30

Le potentiel représenté par les mesures qu'il serait «bon de prendre de toute manière» n'est bien sûr qu'un aspect de la question. Lorsque l'intégralité du potentiel des mesures «sans regrets» aura été exploité, les milieux dirigeants devront déterminer les coûts supplémentaires qui peuvent être justifiés afin d'éviter les dégâts que risquent d'entraîner les changements climatiques. Comme l'ont déclaré les membre du Groupe de travail III du GIEC :

«La littérature indique que la plupart des pays ont la possibilité de prendre des mesures «sans regrets». Le risque global net de dommages imputables à l'évolution du climat, la prise en compte de l'aversion pour le risque et le principe de précaution justifient l'adoption de mesures plus ambitieuses que les mesures «sans regrets».»31

Il existe au Canada un nombre substantiel de mesures `qu'il vaut la peine de prendre de toute façon', qui ont été décrites dans différentes études32 et qui économiseraient de l'argent à la société mais qui resteront lettre morte en l'absence de nouvelles politiques. De plus, tout comme les autres pays, le Canada devrait, pour des raisons économiques et d'équité, aller au-delà de ce qu'il serait «bon de faire de toute manière» puisque certaines politiques climatiques coûteraient moins cher à mettre en oeuvre que les dégâts qu'occasionneront les changements climatiques. Même si ces derniers risquent d'être plus graves dans les pays en développement que dans les régions industrialisées, le Canada bénéficierait lui aussi de la minimisation des dommages dus à une évolution climatique que permettrait une action internationale concertée.

Les milieux dirigeants peuvent choisir entre toute une gamme de moyens de stimuler l'adoption de mesures «sans regrets» qui, dans certains cas, sont en cours de mise en oeuvre par diverses administrations du pays. Voici quelques exemples :

• instauration d'une réglementation fixant des normes d'efficacité énergétique;
• élaboration de programmes communautaires de modernisation d'édifices;
• introduction de stimulants financiers favorisant l'adoption de techniques efficaces sur le plan énergétique;
• mise en oeuvre de mesures utilisant les forces du marché (p. ex. systèmes de permis échangeables, rabais tarifaires, etc.);
• instauration de programmes d'information encourageant l'efficacité énergétique; et
• introduction de programmes favorisant les substitutions de combustibles qui permettraient de mieux exploiter les vastes réserves de gaz naturel du Canada en en faisant un des combustibles privilégiés de la transition vers des sources d'énergie renouvelables.

Étant donné le potentiel qu'offrent les mesures «sans regrets» pour ce qui est de relever le défi posé par l'évolution du climat en mettant le secteur privé à contribution, on peut affirmer que de telles mesures devraient impérativement constituer un élément central du cheminement que doit maintenant suivre le Programme national d'action.

Le rôle fondamental du marché

Le secteur privé a montré qu'il est prêt à faire sa part dans les mesures instaurées par le Canada pour faire face aux changements climatiques. Plus de 600 entreprises et organisations qui sont à l'origine de plus de la moitié des émissions de gaz à effet de serre du Canada se sont inscrites dans le cadre du programme Mesures volontaires et Registre.

Les étapes suivantes devraient faire appel aux forces du marché de manière à envoyer aux décideurs du secteur privé les signaux de prix qui conviennent et à les inciter à prendre des dispositions qui, en plus de réduire les émissions de gaz à effet de serre, engendreront des doubles dividendes prenant la forme d'avantages économiques et environnementaux supplémentaires.

Il est crucial que de tels signaux soient envoyés si le Canada veut pouvoir atteindre ses objectifs à court et à long terme de limitation des émissions. Notre mémoire de l'an dernier exhortait les ministres à rechercher les moyens les plus efficaces, par rapport à leur coût, de réaliser les objectifs de réduction future des émissions. Nous avons fait remarquer que ces signaux doivent être envoyés dès que possible afin que les décisions prises aujourd'hui au sujet du renouvellement des équipements tiennent compte de la nécessité d'adopter des techniques qui sont énergétiquement efficaces. Nous avons aussi relevé que, parmi le genre de nouvelles initiatives qu'il est nécessaire de prendre, il existe des instruments économiques bien conçus comme les redevances sur les émissions et les permis échangeables. Or, le Deuxième rapport d'évaluation du GIEC tire la conclusion que «des politiques souples et d'un bon rapport coûts-efficacité reposant sur des incitations et des instruments économiques ainsi que la coordination des instruments devraient pouvoir réduire considérablement le coût d'atténuation ou d'adaptation ou accroître la rentabilité et l'efficacité des mesures de réduction des émissions» et que «Si une politique d'incitation à des investissements permettant de remplacer efficacement les installations et l'équipement à la fin de leur durée de vie utile n'est pas adoptée aussi rapidement que possible, la société devra payer le prix économique de cette inaction.»33 Les systèmes de permis échangeables offrent une solution possible. Les dirigeants des grandes entreprises internationales étudient d'ailleurs actuellement la possibilité de mettre en oeuvre un tel système. Le Canada a donc l'occasion de jouer un rôle de premier plan dans l'utilisation précoce de cet instrument, même s'il reste à résoudre l'épineux problème de la répartition initiale des permis.

Une politique dynamique à l'égard des changements climatiques peut renforcer la compétitivité du Canada

Il existe deux grandes façons d'envisager l'avenir de l'économie canadienne. L'une passe par le maintien de la dépendance à l'égard de la base solide de ressources naturelles dont nous disposons alors que l'autre suppose une transition vers des industries reposant davantage sur le savoir. Dans un avenir prévisible, la réalité continuera d'être faite d'un mélange des deux. À plus longue échéance, dans un monde où la tendance à l'intégration des économies s'affirme de plus en plus, des pays industrialisés à secteur primaire prépondérant comme le Canada auront probablement avantage à se préparer un avenir économique faisant une plus large place à l'information dans les biens et services. Nous ne pourrons échapper à cette restructuration si nous voulons être concurrentiels à l'échelle internationale. La stratégie énoncée dans la publication d'Industrie Canada Les sciences et la technologie à l'aube du XXIe siècle «repose sur un postulat, soit la nette évolution des pays industrialisés du monde entier vers une économie du savoir. Face à ce changement, les Canadiens doivent passer à l'action et instaurer politiques, programmes, structures et liens permettant de saisir pleinement les occasions qui se présentent, tant pour favoriser le développement économique que pour préserver le tissu social.»34

Maintenant qu'il doit identifier ce qu'il convient dorénavant de faire à propos de l'évolution du climat, le Canada devrait surtout s'efforcer de prévoir les diverses voies que le développement pourrait emprunter tout en tentant d'harmoniser les politiques adoptées à cause des changements climatiques avec les créneaux commerciaux appropriés de l'avenir. Cette conception du commerce et de la compétitivité va dans le même sens qu'une politique climatique proactive basée sur les principes du développement durable. Des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre comme

l'amélioration de l'efficacité énergétique, l'élargissement de la place faite aux énergies renouvelables et les substitutions de combustibles font toutes appel à des formes de technologie qui sont indissociables de l'économie de l'information. En général, ces techniques s'appuient sur une conception et une gestion avancées de l'offre et de la demande énergétiques ainsi que sur des systèmes de contrôle à la pointe du progrès. Elles ont tendance à être employées à relativement petite échelle et directement au point de consommation, ce qui minimise le coût de l'infrastructure et de la distribution.

Toutes ces caractéristiques ont des répercussions importantes pour le commerce international. Les économies industrialisées, les économies en transition (p. ex., les pays de l'ancienne Union soviétique) ainsi que les économies qui s'industrialisent rapidement en Extrême-Orient élaborent une infrastructure et répondent aux préoccupations économiques et environnementales que suscitent la nécessité de gérer une croissance économique et démographique accélérée. Elles recherchent des techniques qui satisferont leurs besoins sans pour autant exacerber les pressions environnementales et démographiques, ce qui ouvre des possibilités commerciales stratégiques pour les pays qui sauront mettre au point et commercialiser de telles techniques. Mais, pour acquérir une crédibilité internationale, ces techniques doivent avoir été mises à l'épreuve dans leur pays d'origine. Des perspectives existent dans des domaines comme les petits systèmes décentralisés d'approvisionnement énergétique, les systèmes qui améliorent à la fois un service et le rendement énergétique, les transports et les modèles de gestion de la croissance qui minimisent l'incidence de l'expansion urbaine sur la production de déchets et la qualité de l'air.

À cet égard, le passage à des techniques énergétiquement efficaces, portant moins atteinte à l'environnement et faisant un usage intensif de l'information que suppose une stratégie dynamique de réduction des émission de gaz à effet de serre pourrait aussi constituer l'une des pierres angulaires de la voie qu'empruntera le Canada pour renforcer sa compétitivité au sein de l'économie mondiale et créer de l'emploi. Une telle stratégie offre nombre de perspectives que le Canada ne peut se permettre de négliger.

Recommandations

• permettre au Canada de satisfaire aux obligations que lui impose la Convention-cadre;
• préserver la réputation de chef de file que le Canada a acquise en ce qui concerne les problèmes environnementaux planétaires;
• contribuer à placer le Canada à l'avant-garde des économies mondialement concurrentielles au XXIe siècle.

La sélection d'une stratégie efficace à long terme et les ajustements à lui apporter à la lumière des nouvelles connaissances scientifiques devrait continuer d'être à la base du Programme national d'action sur le changement climatique.

Afin de faciliter la mise en place d'une telle stratégie, le Programme canadien des changements à l'échelle du globe et le Conseil du Programme climatologique canadien recommandent d'un commun accord aux ministres qu'ils renforcent, dès maintenant, les efforts actuels ou mettent en oeuvre de nouvelles mesures pour :

• réaliser le plein potentiel des avantages sociétaux des mesures «sans regrets», mesures qui pourraient comprendre, entre autres :
• le renforcement du programme volontaire et son expansion a) aux secteurs auxquels il ne s'adresse actuellement pas pleinement, b) une plus large diffusion auprès de la population des engagements et des initiatives pris en vertu du programme Mesures volontaires et Registre et c) l'analyse des caractéristiques positives des programmes volontaires des autres pays qui pourraient être transposées au Canada;
• le soutien des initiatives des municipalités, notamment a) des efforts de celles qui font partie du club des vingt pour cent et b) l'adoption de nouveaux modes de planification urbaine conçus pour réduire les émissions de gaz à effet de serre;
• la poursuite de l'abandon des politiques qui, implicitement et explicitement, faussent les prix de l'énergie;
• l'introduction de stimulants financiers facilitant l'adoption des techniques les plus efficaces du point de vue énergétique;
• l'aide à la R.-D. et aux projets pilotes qui ont pour but d'accroître la part des formes d'énergie renouvelables dans l'ensemble des approvision-nements énergétiques du Canada;
• le soutien de la R.-D. et des projets pilotes portant sur l'utilisation efficace de l'énergie ainsi que sur l'amélioration des techniques et procédés de production;
• l'introduction de règlements supplémentaires fixant des normes minimales d'efficacité pour les édifices et l'équipement consommant de l'énergie;
• la collaboration avec les constructeurs d'automobiles et les États-Unis en vue de la mise au point de véhicules consommant moins d'énergie;
• la collaboration avec les administrations municipales afin de favoriser une conception des villes et des banlieues qui minimise l'utilisation des véhicules;
• la stimulation de l'expansion de programmes novateurs comme l'Initiative fédérale dans le secteur du bâtiment; et
• le lancement de programmes d'information faisant la promotion de l'efficacité énergétique.
• soutenir l'adoption d'objectifs nationaux et internationaux réalistes de réduction des émissions pour le XXIe siècle;
• lancer un débat sur la manière d'utiliser les forces du marché de façon novatrice au cours duquel seraient notamment examinés la faisabilité, les avantages et les inconvénients des systèmes de permis échangeables aux échelles nationale et internationale;
• organiser ou parrainer un colloque devant explorer les perspectives d'exportation des techniques d'efficacité énergétique, d'utilisation des formes d'énergie de remplacement et d'autres techniques de limitation des émissions de gaz à effet de serre;
• élaborer des mesures d'adaptation efficaces dans des secteurs clés comme l'agriculture, les ressources hydriques et la foresterie et identifier comment il convient de modifier les installations portuaires ou les pipelines en fonction des changements attendus;
• entreprendre d'autres études des mesures à long terme qu'il faudrait prendre pour respecter les objectifs plus rigoureux de réduction des émissions qui, selon le GIEC, doivent être adoptés pour que le but ultime de la Convention-cadre sur les changements climatiques soit atteint; et
• soutenir un programme scientifique actif cherchant à répondre aux questions qui demeurent en suspens en ce qui concerne le système climatique naturel, les répercussions de l'évolution du climat ainsi que les possibilités d'adaptation et d'atténuation, y compris du point de vue de la modélisation d'évaluation intégrée des relations entre les changements climatiques et l'économie.

Le Programme canadien des changements à l'échelle du globe et le Conseil du Programme climatologique canadien

Le Programme canadien des changements à l'échelle du globe a été fondé en 1985, sous les auspices de la Société royale du Canada, dans le but d'amener des chercheurs et d'autres spécialistes de nombre des disciplines des sciences et des lettres à planifier la recherche pluridisciplinaire et à évaluer l'intérêt qu'elle présente dans le cadre des politiques gouvernementales, le Programme se chargeant de faire connaître les enseignements de cette recherche auprès des groupes auxquels il s'adresse. Le Programme canadien des changements à l'échelle du globe est un organisme non-gouvernemental indépendant qui combine les dimensions naturelles et humaines des changements planétaires, collabore avec un réseau mondial d'organismes en plaçant l'accent sur les questions pertinentes pour le Canada et identifie les moyens avec lesquels ces questions peuvent être abordées à l'échelle internationale comme au Canada.

Le Programme climatologique canadien a été créé en 1979 afin d'offrir aux gouvernements et à la population des avis éclairés sur la climatologie et l'incidence que les conditions climatiques exercent sur les problèmes économiques et sociaux ainsi que sur les écosystèmes et les ressources naturelles. Le Programme climatologique canadien a énoncé les objectifs suivants pour les partenariats du Canada :

• élaborer une capacité de prévision de l'évolution du climat;
• évaluer l'incidence des activités humaines sur le climat du Canada;
• évaluer les répercussions socio-économiques des conditions climatiques qui risquent de prévaloir à l'avenir;
• améliorer les possibilités d'exploitation des informations climatiques dans le cadre de l'économie canadienne;
• faciliter le maintien de liens appropriés avec le Programme climatologique mondial; et
• faciliter la coordination d'études systématiques des caractéristiques climatiques.